国际能源署:欧佩克07年和08年日产量将增加260万桶

《监督法》是在总结多年经验的基础上制定的，既有对现有做法的归纳总结，也有一些制度性的新举措，这无疑是加强了常委会的监督权。

说一项法律公正，至少表明该法律反映了社会普遍的公正观念，而对于一项法律是否正义，在没有确定一个共识性的标准前，人言各殊，就行政程序法而言，行政主体与行政相对人对正义的认识与判断就可能大相径庭。行政程序法的程序法定原则是指行政程序法律关系主体在作出有关行政行为或参与有关行政行为时应遵循的步骤、方式、方法、顺序、时效等程序规则，必须明文加以规定。

但是，对于什么是正义，各国学者定义不一，但就其基本含义主要指公正、公平、公道之意。[18] 将建立行政秩序作为我国行政程序法的价值，也是基于我国传统行政权力的无拘无束的事实。[21] （美）E-博登海默《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第251页。从宪法与行政法的关系看，如果说整个宪法制度的功能在于厘定公民权利与国家权力的分野，那么，整个行政法就是国家行政权力行使的具体边界勘定书，而其中的行政程序法就是为防止行政权力逾越边界而设计的行政机关行使行政权力的具体操作流程。[29]参见杨海坤、黄学贤《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年8月第1版，第117—124页。

[26]所谓法律的经济学分析也只不过是一种分析的方法而不是一种价值追求的目标。它们是具体的法律规则，不是法律的基本原则。每个机构设负责人二至五人。

郭道晖教授很早就意识到这一问题，他指出：就全国人大和它的常委会这两个不同层次的国家立法权而言，全国人大的立法权要高于全国人大常委会的立法权，前者享有修宪和制定基本法律的权力，并有权改变或撤销后者所制定的不适当的法律。1982年宪法则规定，在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。能使代表更好地代表人民，使通过的法律更严格，实行的监督更有效，能起制约、平衡作用，有利于政局的稳定。对刑法中没有明确规定刑罚的，尽量规定比照《刑法》中最相近的条款追究刑事责任。

审查计划、预算，最后要决定、要批准，就包括了监督。〔51〕 参见周成奎：进一步坚持和完善人民代表大会制度，《人民论坛》2003年第4期。

所以，现在大会的专门委员会实质上在为常委会服务。胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对《宪法修改草案（修改稿）》的国家机构作出说明时明确指出：加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。成立专门委员会不需要修改宪法，改革成本较低，是在现有制度下比较合理的改革途径。但只要有这种立法权的转让，就必然会产生上述诸多的结果。

在宪法修改委员会秘书处第二、三次会议上，不少人认为：实行两院制，人数少，便于深入讨论，解决问题。这一方案在1982年宪法起草过程中也有过讨论，也是现行宪法颁布至今学界基本形成共识的方案。〔26〕概言之，常委会制定了一些不该制定的基本法律，修改了不该修改的内容，其立法界限在现实中并不清晰，即便有些立法逾越界限，也由于违宪审查制度的不能有效运作而无人问津。在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个。

但大会从未行使过前四项权力。在地方，由于代表人数本来就相对较少，再按照全国人大代表人数减少的比例进行缩减，完全可以常年集会审议，施行一院制也未尝不可。

在组织法中，也只有极为简陋的《国务院组织法》和地方组织法2部法律是全国人大所制定的。例如，1984年全国人大常委会工作报告中指出： 有的修改是从法律之间的协调、限界，避免互相抵触、互相矛盾的考虑出发，使我国的法律能够逐步建立统一的规范。

（三）本着循序渐进的原则，完善人大制度的运行机制 1982年宪法的起草者意在加强人大，并作为强化人大地位的一种途径，采取了加强人大常委会职权的方式。〔5〕 我们对这些实务做法和学术主张的是非姑且不论，这样的案例和学界的关注确实提出了令人深省的宪法学的重大课题：全国人大在宪法上到底处于何种地位？全国人大与其常委会的宪法界限如何？宪法文本上的最高如何解释？前者相对于后者是否处于最高的地位？ 其依据何在？ 二、宪法文本上的全国人大宪法地位 新中国自成立之初便建立了一院制的代议制机构。（二）主要原因分析 之所以会逐渐形成这种结构性变革，原因多种多样，既有主观的原因，也有客观的原因。〔22〕 项淳一的这个报告表明，当时的提案单位国务院是将农业法明确作为基本法律提请审议的，〔23〕全国人大常委会也认识到这部涉及全体农民利益和农村经济发展的重要法律属于基本法律，但考虑到实践的需要与通过法律时间的紧迫性，常委会决定由自己审议通过这部法律。所以适当〔14〕扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。〔42〕 许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年第4版，页162。

设置法工委的考虑是这样的： 1982年修改宪法，规定全国人大设立6个专门委员会，将原来的法案委员会改为法律委员会，在全国人大和人大常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案。〔25〕 有学者提出疑问：这些都算是部分补充修改吗？参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2004年版，页268。

而常委会人数少，且多为专职，经常性集会是有可能的。这一意见得到了中央的肯定，也在宪法文本中得到了体现。

全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性，建议提请八届全国人大三次会议审议通过。〔10〕 参见1954年宪法第27条第（二）项、第31条第（三）项。

到今天，全国人大立法数量尚不足全国人大常委会立法数量的1/15，如此就很难说整个社会还是由全国人大所制定的法律在规范着。〔4〕 在法学界，近年来围绕全国人大与其常委会的关系问题学者们也进行了学术讨论。（一）常委会的立法数量日渐膨胀 常委会行使立法权，缘起于1982年宪法。但在人大内部，大会相对于其常委会是否也存在着这种最高地位呢？ 要回答这一问题，首先需要判断大会与常委会是否为两个不同的机关。

实践证明，现行宪法规定的全国人大设立常委会的构造，旨在既追求民主的价值，同时也要保证工作的有效性，但在30年的实践中也面临如何有效地维护民主价值的新问题。宪法第62条第2款明确规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，而常委会则在此之外制定法律。

宪法关于全国人大和常委会职权的规定并不清晰，使用了一些不明确的概念，并且宪法解释机关没有进行过宪法解释，这使得大会授权合宪与否、常委会越权与否变得扑朔迷离，很难作出唯一的结论。全国人大法律委员会在监督法草案修改的汇报中说明了调整的原因： 各级人大和县级以上各级人大常委会都有对一府两院的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。

坚持人民代表大会制度，优化人大的制度构造，既可保障全国人大的最高地位，也可保障共和国的民主价值，最终促进国家走向宪政、实现长治久安。《企业所得税法》由全国人大通过，而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。

〔17〕而且，两者立法的数量比例还将继续扩大。（2）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选。〔49〕但或许是因为新中国一直施行一院制，这一建议最终未能为1982年宪法采纳。故而，应将两院代表总数控制在1000人左右。

邓小平同志认为：我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。〔53〕 参见章乘光：全国人大及其常委会立法权限关系检讨，《华东政法学院学报》2004第3期。

这是值得进一步发展的有益经验。然而，这种新的权力配置是加强人大体制，从制度选择的原意上并无削弱人大地位的意图，也没有改变文本上最高国家权力机关的地位。

下表是从全国人大及其常委会自成立以来立法数量上的总量对比（参见表1）。为何会形成如今的结构，它与宪法的发展、与民主政治发展之间存在哪些关联，如何从宪法文本出发，正视问题，尊重文本是我们思考这一问题的基本出发点。

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